报告| 减碳趋势下，港口大宗货物公路运输转向铁路运输，仍存哪些难处？
更新时间：2022-01-05
作者：行动守护绿水青山
近期，绿领环保、绿行太行两家环保公益机构联合发布《北方港口货物“公转铁”运输结构调整现状观察报告》，介绍了北方大型海港在大宗货物公路运输转为铁路运输方面的落实情况。
大宗货物和中长距离货物运输“公转铁”作为绿色交通的主攻方向之一，仍是“十四五”期间的工作重点，承担着可观的减污降碳预期，也将成为中国履行碳减排目标的重要举措。2021年，我们实地调研环渤海港口群，并通过申请政府信息公开，拜访地方政府、大型工矿企业、清洁运输领域专家等相关方，以及组织多视角研讨会等工作，进一步了解到《打赢蓝天保卫战三年行动计划》《推进运输结构调整三年行动计划（2018-2020年）》等“公转铁”运输结构调整政策的落实情况。我们发现唐山港、黄骅港、秦皇岛港、天津港等区域有不少新建铁路线进度滞后，部分完成建设、具备通车条件的专用线并未开始正式投用或投用后铁路运输效率不高，落实“公转铁”仍然面临较多阻力。
审批周期长、物流成本高，
成为阻碍公转铁的“卡脖子”问题
落实“公转铁”为何面临较多阻力？调研发现，主要有以下6方面原因（详情可查看报告）：修建铁路干线或企业铁路专用线，尤其是涉及用地（海）审批的项目，从谋划、审批到项目竣工涉及部门繁多，需要20个以上政府部门、铁路公司、企业等共同参与。有钢铁企业表示，修建专用铁路的审批周期较长，理想状态下，手续办理周期需要三至五年，其中主要的困难是项目土地手续，由于涉及的部门层级高，地方政府部门和企业无法直接对接，办理进度更为缓慢。
此外，企业在属于“海域”的土地上建设集疏运铁路，需要先申请获得海域使用权，再到换发国有土地使用证。
而在“海域”新建工程，亦需要符合海洋生态环境政策的要求。2018年7月印发的《国务院关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》规定，严控新增围填海项目、严格审批程序。
因此，在疏港铁路建设的用海问题上，前后政策的衔接和处理也增加了审批的耗时。
2.疏港铁路干线运力不足，不能满足企业货物运输需求调研发现，河北部分地区规划内的钢铁企业专用线推进较快，但现有国铁干线的运力却不足。
如河北唐山，唐山港曹妃甸港区两个装车系统都和国铁“曹妃甸南站”连接，但曹妃甸南站的到发线（接发货物列车的线路）比较少，到发能力不足，分配到各个钢厂，一个厂每天只有1-2列车。
而在其他地区，接轨干线供给能力不足的原因亦有不同。首先，当前铁路的优先任务是保电煤、保民生；其次，也取决于铁路局的选择，如果铁路货运量已达标，需要保利润，可能要优先走长途货运，运距短的铁路运输就没法满足；此外，铁路货运也分淡季和旺季，在货运的旺季可能会运能不足。货物跨局运输被认为是最棘手的情况，尤其是涉及两个管辖铁路局的港口，从一个路局发运，到另一个路局接收，即使运距短，协调起来也相当困难，因此在选择码头和泊位时只能尽量选择同一个管辖铁路局。
例如，在唐山港京唐港区，只有迁曹铁路属于太原铁路局管辖，其他都是北京铁路局管辖。当太原局要将货物疏港到迁安地区时，需经过菱角山和滦县，但是这些地方的铁路线属于北京局管辖，在北京局优先安排自己路局列车的情况下，太原局的列车就需要等待，所以迁曹铁路的通道能力不足。4.铁路货运清算改革造成利润落差，投资企业希望“自管自营”调研了解到，唐山市多家钢铁企业的“最后一公里”铁路专线实际已建成并具备通车条件，但仍未开始使用铁路运输，主要是因为设计接轨的疏港干线“水曹线”未能正式投运。个中缘由与2018年初国铁集团实行的货运清算改革有关，新的《铁路货物运输进款清算办法（试行）》将全程货物运费进款全部调整为始发局的收入，对过路局及到达局则由发送局按固定单价支付相关服务费。在此变动下，对于地方政府或企业投资的“中间段”铁路干线，其运费等服务费收入将大幅降低。
以另外一条唐山市政府投资的疏港干线“唐曹线”为例，从2018年至2020年底，累计清算收入合计1.65亿，但支出高达7.06亿，处于亏损状态。由于“水曹线”由唐山京唐铁路公司投资建设，鉴于新清算办法对营业利润带来的落差，投资企业希望能“自管自营”，不委托铁路北京局。所以导致现阶段铁路北京局集团未在当中持股。也正是因为这个原因，使得目前水曹线未能接轨国铁，下游的多家企业亦无法使用铁路运输。目前公路高度市场化，过度竞争导致运价低，而铁路的运价优势通常在500公里以上才具备经济性。天津和河北地区作为调整运输结构的重点区域，从铁路运输半径来看没有运价优势，“公转铁”后物流成本还将有一定幅度的增加。据了解，天津港的企业专用线普遍都短，根据运距不同，物流成本上升程度也不同，主要是装卸费用和两端的短驳费用高。在河北唐山，有铁路专用线的企业，货物可以直达厂区，这种运输方式比汽运贵5-10元/吨公里；而对于还没建成铁路专用线的企业，当地要求货物先走铁路运到站点，再用汽车进行二次倒运，那么这种铁路运输加汽运倒运的方式，就要比全程汽运还要贵20-30元/吨公里。
运输结构调整三年行动攻坚期间，北京局集团实施了系列货运降费措施，促进货运量提升。2019年7月至今，国铁集团对唐山港曹妃甸港区给予优惠，整车运价下浮30%，每吨下降12元。但三年攻坚期完成后，铁路运费打折力度将明显变小。据了解，铁路运价降30%至50%才与公路持平，有企业担心，如果铁路运费不再降价，企业物流成本会大幅度上升。在推进铁路专用线建设目标的过程中，横亘在多数责任主体面前的还有资金压力问题。据了解，铁路的建设费用昂贵，每公里约为几千万到一亿元不等（包括征地费、物料购买、人工费用等多项建设费用），这只是铁路线本身需要的费用。
另外还有料棚、翻车机等配套设施的建设也得上亿元的资金，这对于要修建铁路专用线的企业，尤其是刚起步两三年的企业来说，是一项不小的负担。如河北某钢铁企业的铁路专用线项目，正线里程13.27公里，铺轨长30.86公里，预计投资18.6亿元，其中土地投资就有近5亿元，铁路配套设施系统约7亿元。该企业反映，由于项目前期投入较大，在投资建设过程中，存在一定的资金压力。
建议政府部门给予政策扶持，因地制宜灵活开展清洁运输
针对现阶段“公转铁”运输结构调整政策落实面临的制约，报告提出五点建议（详情可查看报告）：一是政府部门给予政策扶持，激励企业“公转铁”积极性。
在引导铁路专用线建设方面，增加中央财政、铁路建设项目贷款等方面的激励和支持。对于“公转铁”重点建设项目在用地审批方面的困难，建议政府部门对列入规划的重点铁路项目可考虑实施绿色审批通道；
以减排效果为导向，宜铁则铁、宜水则水、宜公则公、宜联则联，综合采用铁路、水路、管道、皮带长廊、清洁能源汽运、多式联运等方式，引导和支持企业布局清洁运输方式；
对于大宗能源物资还是以公路集疏港方式为主的港口，需要根据运力需求进一步建设疏港铁路线和装卸端的配套设施，解决企业大宗货物供应能力不足的问题。协调打通“卡脖子”疏港干线，尽快为下游多家已具备通车条件的钢铁企业实现通车运行。
铁路部门应努力提升铁路管理服务水平，积极回应外界反映的“铁路运输车皮审批程序烦琐，时效差”等问题，建立各铁路局段关于铁路运输沟通协调的高效机制，进一步优化审批流程，提高审批效率。另一方面，应加快铁路市场化改革，引进市场机制，发挥现有铁路资源的最大化效益。
五是制定灵活的铁路运价机制，规范公路运输、避免恶性竞争
一方面，铁路局应合理调配运能，与港口、钢铁企业“量身定制”运价方案，按批量议价、竞争性一口价等方式，实行运量和运价互保机制，清理无效环节和收费，切实降低该区段的运价，保障企业在铁路货运的淡季和旺季都能有稳定的运力支持。
另一方面，需要加强对公路货运车辆超限超载、黑加油站违法加油等问题的监管力度，减少公路运价的恶性竞争，让公路运价回归合理区间，为铁路提供公平竞争的市场环境。
作为长期关注环境治理的社会组织，希望我们的调研发现能进一步推动"公转铁"议题的公开性，助力“十四五”期间的货物运输结构优化工作，以促进交通领域减污降碳！
点击查看报告，了解更多详情→《北方港口货物“公转铁”运输结构调整现状观察报告》.pdf
摄影|森森 编辑|跳
